稷不重，则虽国君不得保其尊。故理天下者，不可不知百姓之情也。夫百姓者，陛下之赤子。陛下宜命慈仁者亲之育之，如保傅焉，如乳哺焉，如师之教导焉。故人之於上也，敬之如神明，爱之如父母。今或不然，陛下亲近贵幸，分曹建署，补除卒吏，召致宾客，因其货贿，假其气势，大者统藩方，小者为牧守。居上无清惠之政，而有饕餮之害；居下无忠诚之节，而有奸欺之罪。故人之於上也，畏之如豺狼，恶之如仇敌。今四海困穷，处处流散。饥者不得食，寒者不得衣，鳏寡孤独者不得存，老幼疾病者不得养。加以国权兵柄，专在左右，贪臣聚敛以固宠，奸吏夤缘而弄法。冤痛之声，上达於九天，下入於九泉，鬼神为之怨怒，阴阳为之愆错。君门九重，而不得告诉，士人无所归化，百姓无所归命。官乱人贫，盗贼并起，土崩之势，忧在旦夕。即不幸因之以师旅，继之以凶荒，臣以谓陈胜、吴广，不独生於秦；赤眉、黄巾，不独生於汉。臣所以为陛下发愤扼腕，痛心泣血也！如此则百姓有涂炭之苦，陛下何由而知之乎！有子惠之心，百姓安得而信之乎，致使陛下行有所未孚，心有所未达者，固其然也。臣闻昔汉元帝即位之初，更制七十馀事，其心甚诚，其称甚美。然纪纲日紊，国祚日衰，奸凶日强，黎元日困者，以其不能择贤明而任之，失其操柄也。自陛下御宇，忧勤兆庶，屡降德音。四海之内，莫不抗首而长息，自喜复生於死亡之中也。伏愿陛下慎终如始，以塞万方之望。诚宜揭国权以归其相，持兵柄以归其将。去贪臣聚敛之政，除奸吏夤缘之害。惟忠贤是近，惟正直是用。内宠便辟，无所听焉。选清慎之官，择仁惠之长，毓之以利，煦之以和，教之以孝慈，导之以德义。去耳目之塞，通上下之情。俾万国欢康，兆人苏息，则心无所不达，而信无所不孚矣。
臣所言欲人之化也，在修已以先之者。臣闻德以修已，教以导人。修已也，则人不劝而自至；导人也。则人敦行而率从。是以君子欲政之必行也。故以身先之；欲人之从化也，故以道御之。今陛下先之以身，而政未必行；御之以道，而人未从化。岂不以立教之旨，未尽其方耶？夫立教之方，在乎君以明制之，臣以忠行之。君以知人为明，臣以匡时为忠。知人则任贤而去邪，匡时则固本而守法。贤不任则重赏不足以劝善，邪不去则严刑不足以禁非。本不固则人流，法不守则政散。而欲教之使必至，化之使必行，不可得也。陛下能斥奸邪不私其左右，举贤正不遗其疏远，则化洽於朝廷矣。爱人以敦本，分职而奉法，修其身以及其人，始於中而成於外，则化行於天下矣。
臣前所谓欲气之和也。在遂性以导之者。当纳人於仁寿也，夫欲人之仁寿也，在乎立制度，修教化。夫制度立则财用省，财用省则赋敛轻，赋敛轻则人富矣。教化修则争竞息，争竞息则刑罚清，刑罚清则人安矣。既富则仁义兴焉，既安则寿考生焉。仁寿之心感於下，和平之气应於上，故灾害不作，休祥荐臻，四方底宁，万物咸遂矣。
臣前所言救灾旱在致乎精诚者。臣谨按《春秋》，鲁僖公一年之中，三书不雨者，以其人君有恤人之志也。鲁文公三年之中，一书不雨者，以其人君无恤人之心也。故僖致精诚而不害物，文无悯恤而变成灾。陛下诚能有恤人之心，则无成灾之变矣。
臣前所言广播植在视乎食力者。臣谨按《春秋》，君人者必时视人之所勤，人勤於力则功筑罕，人勤於财则贡赋少，人勤於食则百事废。今财食与人力皆勤矣，愿陛下废百事之用，以广三时之务，则播植不愆矣。
臣前所谓国廪罕蓄，本乎冗食尚繁者。臣谨按《春秋》，臧孙辰告籴於齐。《春秋》讥其国无九年之蓄，一年不登而百姓饥。臣愿斥游惰之徒以督其耕植，省不急之务以赡其黎元，则廪蓄不乏矣。
臣前所言吏道多端，本乎选用失当者。由国家取人不尽其材，任人不明其要故也。今陛下之用人也。求其声而不求其实，故人之趋进也，务其末而不务其本。臣愿核考课之实，定迁序之制则多端之吏道息矣。
臣前所言豪猾逾检，由中外之法殊者。以其官禁不一也。臣谨按《春秋》，齐桓公盟诸侯不书日，而葵邱之盟特以日者。美其能宣天子之禁，率奉王官之法，故《春秋》备而书之。夫官者五帝、三王之所建也，法者高祖、太宗之所制也。法宜画一，官宜正名。今又分外官、中官之员，立南司、北司之局。或犯禁於南，则亡命於北；或正刑於外，则破律於中。法出多门，人无所措。实由兵农势异，而中外法殊也。臣闻古者因井田以制军职，间农事以修武备。提封约卒乘之数，命将在公卿之列。故兵农一致，而文武同方，可以保邦家，式遏乱略。暨太宗皇帝肇建邦典，亦置府兵。台省军卫，文武参掌。居闲岁则弓力穑，将有事则释耒荷戈。所以修复古制，不废旧物。今则不然，夏官不知兵籍，止於奉朝请；大将不主兵事，止於养勋阶。军容合中官之政，戎律附内臣之职，首一戴武弁，嫉文职如仇雠；足一蹈军门，视农夫如草芥。谋不足以剪除奸凶，而诈足以抑扬威福；勇不足以镇卫社稷，而暴足以侵轶里闾。羁绁藩臣，干陵宰辅，隳裂王度，汨乱