犯者其罪尤重，凡告捕私茶皆有赏。然约束愈密而冒禁愈繁，岁报刑辟，不可胜数。园户困于征取，官司并缘侵扰，因陷罪戾至破产逃匿者，岁比有之。又茶法屡变，岁课日削。至和中，岁市茶淮南才四百二十二万余斤，江南三百七十五万余斤，两浙二十三万余斤，荆湖二百六万余斤，唯福建天圣末增至五十万斤，诏特损五万，至是增至七十九万余斤，岁售钱并本息计之，才百六十七万二千余缗。官茶所在陈积，县官获利无几，论者皆谓宜弛禁便。
先是，天圣中，有上书者言茶、盐课亏。帝谓执政曰：「茶、盐，民所食，而强设法以禁之，致犯者众。顾经费尚广，未能弛禁尔！」景祐中，叶清臣上疏曰：
「山泽有产，天资惠民。兵食不充，财臣兼利，草芽木叶，私不得专，对园置吏，随处立筦。一切官禁，人犯则刑，既夺其资，又加之罪，黥流日报，逾冒不悛。诚有厚利重货，能济国用，圣仁恤隐，矜赦非辜，犹将弛禁缓刑，为民除害。度支费用甚大，榷易所收甚薄，刳剥园户，资奉商人，使朝廷有聚敛之名，官曹滋虐滥之罚，虚张名数，刻蠹黎元。
建国以来，法敝辄改，载详改法之由，非有为国之实，皆商吏协计，倒持利权，幸在更张，倍求奇羡。富人豪族，坐以贾赢，薄贩下估，日皆朘削，官私之际，俱非远策。臣窃尝校计茶利所入，以景祐元年为率，除本钱外，实收息钱五十九万余缗，又天下所售食茶，并本息岁课亦只及三十四万缗，而茶商见通行六十五州军，所收税钱已及五十七万缗。若令天下通商，只收税钱，自及数倍，即榷务、山场及食茶之利，尽可笼取。又况不费度支之本，不置榷易之官，不兴辇运之劳，不滥徒黥之辟。
臣意生民之弊，有时而穷，盛德之事，俟圣不惑。议者谓榷卖有定率，征税无彝准，通商之后，必亏岁计。臣按管氏盐铁法，计口受赋，茶为人用，与盐铁均，必令天下通行，以口定赋，民获善利，又去严刑，口数出钱，人不厌取。景祐元年，天下户千二十九万六千五百六十五，丁二千六百二十万五千四百四十一，三分其一为产茶州军，内外郭乡又居三分之一，丁赋三十，村乡丁赋二十，不产茶州军郭乡村乡如前计之，又第损十钱，岁计已及缗钱四十万。榷茶之利，凡止九十余万缗，通商收税，且以三倍旧税为率，可得一百七十余万缗，更加口赋之入，乃有二百一十余万缗，或更于收税则例，微加增益，即所增至寡，所聚愈厚，比于官自榷易，驱民就刑，利病相须，炳然可察。」时下三司议，皆以为不可行。
至嘉祐中，著作佐郎何鬲、三班奉职王嘉麟又皆上书请罢给茶本钱，纵园户贸易，而官收租钱与所在征算，归榷货务以偿边籴之费，可以疏利源而宽民力。嘉麟为《登平致颂书》十卷、《隆衍视成策》二卷上之，淮南转运副使沈立亦集《茶法利害》为十卷，陈通商之利。时富弼、韩琦、曾公亮执政，决意向之，力言于帝。三年九月，命韩绛、陈升之、吕景初即三司置局议之。十月，三司言：「茶课缗钱岁当入二百二十四万八千，嘉祐二年才及一百二十八万，又募人入钱，皆有虚数，实为八十六万，而三十九万有奇是为本钱，才得子钱四十六万九千，而辇运麋耗丧失，与官吏、兵夫廪给杂费，又不与焉。至于园户输纳，侵扰日甚，小民趋利犯法，刑辟益繁，获利至少，为弊甚大。宜约至和以后一岁之数，以所得息钱均赋茶民，恣其买卖，所在收算，请遣官询察利害以闻。」诏遣官分行六路，还言如三司使议便。
四年二月，诏曰：「古者山泽之利，与民共之，故民足于下，而君裕于上，国家无事，刑罚以清。自唐建中时，始有茶禁，上下规利，垂二百年。如闻比来为患益甚，民被诛求之困，日惟咨嗟，官受滥恶之入，岁以陈积，私藏盗贩，犯者实繁，严刑重诛，情所不忍，是于江湖之间幅员数千里，为陷阱以害吾民也。朕心恻然，念此久矣，间遣使者往就问之，而皆欢然愿弛其禁，岁入之课以时上官。一二近臣，条析其状，朕犹若慊然，又于岁输裁减其数，使得饶阜，以相为生，俾通商利。历世之敝，一旦以除，著为经常，弗复更制，损上益下，以休吾民。尚虑喜于立异之人、缘而为奸之党，妄陈奏议，以惑官司，必置明刑，无或有贷。」
初，所遣官既议弛禁，因以三司岁课均赋茶户，凡为缗钱六十八万有奇，使岁输县官。比输茶时，其出几倍，朝廷难之，为损其半，岁输缗钱三十三万八千有奇，谓之租钱，与诸路本钱悉储以待边籴。自是唯腊茶禁如旧，余茶肆行天下矣。论者犹谓朝廷志于恤人，欲省刑罚，其意良善；然茶户困于输钱，而商贾利薄，贩鬻者少，州县征税日蹙，经费不充，学士刘敞、欧阳修颇论其事。敞疏大要以谓先时百姓之摘山者，受钱于官，而今也顾使之纳钱于官，受纳之间，利害百倍；先时百姓冒法贩茶者被罚耳，今悉均赋于民，赋不时入，刑亦及之，是良民代冒法者受罪；先时大商富贾为国懋迁，而州郡收其税，今大商富贾不行，则税额不登，且乏国用。修言新法之行，一利而有五害，大略与敞意同。时朝廷方排众论而行之，敞等虽言，不听